Nároky starostu v súvislosti s dovolenkou a odstupným

Dňa 29. októbra 2022 sa uskutočnili voľby do orgánov samosprávy obcí a voľby do orgánov samosprávnych krajov, pričom prvotnou povinnosťou novozvolených starostov a primátorov je zloženie sľubu. Text sľubu starostu obce je uvedený v § 13 ods. 2 zákona č. 369/1990 Z. z. o obecnom zriadení v z. n. p. (ďalej len „zákon o obecnom zriadení“). Starosta skladá sľub spravidla na ustanovujúcom zasadnutí obecného zastupiteľstva, ktoré v súlade s § 12 ods. 1 zákona o obecnom zriadení zvolá starosta zvolený v predchádzajúcom volebnom období tak, aby sa uskutočnilo do 30 dní od vykonania volieb. Od dátumu zloženia sľubu sa odvodzujú aj vybrané povinnosti zamestnávateľa voči zdravotnej poisťovni a Sociálnej poisťovni.

Registračné povinnosti voči zdravotnej a Sociálnej poisťovni

Starosta obce sa počas výkonu svojej funkcie posudzuje na účely zdravotného poistenia, nemocenského poistenia a dôchodkového zabezpečenia, podpory v nezamestnanosti a platenia príspevku na poistenie v nezamestnanosti ako zamestnanec v pracovnom pomere. Keďže starostovi za výkon funkcie vorgánoch územnej samosprávyprináleží plat, ktorý sa považuje za príjem podľa § 5 ods. 1 písm. d) zákona č. 595/2003 Z. z. o dani z príjmov v z. n. p., nadobúda na účely zdravotného a sociálneho poistenia postavenie zamestnanca. Jeho príjem za výkon funkcie vstupuje na účely výpočtu odvodov na poistné do vymeriavacieho základu na zdravotné a sociálne poistenie. Obec vo vzťahu k starostovi, ktorému začína funkčné obdobie, vystupuje ako zamestnávateľ (platiteľ poistného) a má voči zdravotnej a Sociálnej poisťovni oznamovacie a registračné povinnosti.

Obec ako zamestnávateľ starostu, ktorému končí funkčné obdobie zvolením nového starostu, ktorý zložil sľub, odhlasuje pôvodného starostu z registra poistencov zdravotnej poisťovne a Sociálnej poisťovne. Urobí tak dňom, ktorým zložil novozvolený starosta sľub. Zároveň týmto dňom prihlasuje obec do registra poistencov aj novozvoleného starostu. Osobitný postup sa uplatňuje v prípade, ak bol vo voľbách do orgánov samosprávy obcí opätovne zvolený ten istý starosta – obec musí starostu najprv odhlásiť z registra poistencov a vznikom nového funkčného obdobia ho opäť prihlásiť. Odhlášku treba urobiť dňom zloženia sľubu starostu a do registra poistencov ho obec opätovne prihlási dňom, ktorý nasleduje po dni, v ktorom zložil sľub starostu na ustanovujúcom zasadnutí obecného zastupiteľstva. Obec podobne ako pri starostovi v otázke prihlásenia (resp. odhlásenia) do registra poistencov Sociálnej poisťovne postupuje aj pri poslancoch obecného zastupiteľstva. Naopak, na účely zdravotného poistenia obec nemá povinnosť opätovne zvoleného starostu odhlasovať a následne prihlasovať do registra poistencov príslušnej zdravotnej poisťovne, keďže táto osoba je považovaná za zamestnanca u toho istého zamestnávateľa súvisle. Obec postupuje podobne ako pri starostovi v otázke prihlásenia do registra poistencov v zdravotnej poisťovni a Sociálnej poisťovni (resp. odhlásenia) aj pri poslancoch obecného zastupiteľstva. 

Príklad č. 1:

Starosta zložil sľub na ustanovujúcom zasadnutí obecného zastupiteľstva, ktoré sa konalo 19. novembra 2022. Kedy je obec ako zamestnávateľ povinná zaslať prihlášku do zdravotnej poisťovne a Sociálnej poisťovne?

Na účely zdravotného poistenia je obec povinná prihlásiť starostu do registra poistencov najneskôr do ôsmich pracovných dní odo dňa zloženia sľubu, t. j. do 30. novembra 2022. Na účely sociálneho poistenia je obec povinná prihlásiť starostu do registra poistencov najneskôr pred začatím výkonu verejnej funkcie (dňom zloženia sľubu), t. j. najneskôr dňa 19. novembra 2022.

Príklad č. 2:

Starosta bol opätovne zvolený do funkcie. Výkon funkcie starostu končí a zároveň začína tým istým dňom. Funkčné obdobie starostu začalo zložením sľubu, t. j. dňom 19. november 2022. Kedy je obec ako zamestnávateľ povinná zaslať prihlášku do zdravotnej poisťovne a Sociálnej poisťovne?

Ak bol do orgánov samosprávy obce opätovne zvolený ten istý starosta, obec nemá povinnosť starostu z registra poistencov zdravotnej poisťovne odhlasovať a následne ho do registra znova prihlasovať. Na účely sociálneho poistenia obec starostu odhlasuje z registra poistencov dňom zloženia sľubu, t. j. končí mu právny vzťah 19. novembra 2022. Následne obec starostu prihlási do registra poistencov dňom, ktorý nasleduje po dni, v ktorom zložil sľub starostu na ustanovujúcom zasadnutí obecného zastupiteľstva, t. j. dňom 20. november 2022.

Obec tiež prihlasuje do registra poistencov každú fyzickú osobu, ktorá má postavenie zamestnanca na účely zdravotného a sociálneho poistenia na základe vzniknutého právneho vzťahu, ktorý bol medzi ňou a obcou uzatvorený, a z tohto právneho vzťahu vyplýva právo na príjem zo závislej činnosti. Za zamestnanca sa tak na účely sociálneho poistenia považuje napríklad člen komisie zriadenej obecným zastupiteľstvom, zástupca starostu alebo člen obecnej rady. Ak je poslanec obecného zastupiteľstva napríklad aj členom komisie zriadenej obecným zastupiteľstvom a z oboch vzťahov mu vyplýva právo na príjem zo závislej činnosti, obec prihlasuje tohto zamestnanca na účely sociálneho poistenia do registra poistencov dvakrát, raz ako poslanca obecného zastupiteľstva a druhýkrát ako člena komisie zriadenej obecným zastupiteľstvom, ale do zdravotnej poisťovne ho v súlade s § 29b ods. 5 zákona č. 580/2004 Z. z. o zdravotnom poistení a o zmene a doplnení zákona č. 95/2002 Z. z. o poisťovníctve a o zmene a doplnení niektorých zákonov v z. n. p. prihlasuje iba raz.

V prípade, že poslanec obecného zastupiteľstva vznikom svojho poslaneckého mandátu vyhlásil, že funkciu poslanca bude vykonávať bez nároku na odmenu, a zásady odmeňovania umožňujú vzdať sa tohto práva, obec tohto poslanca neprihlasuje do registra poistencov, keďže mu nevzniklo právne postavenie zamestnanca na účely zdravotného a sociálneho poistenia. Vzťahuje sa to aj na členov komisie zriadenej obecným zastupiteľstvom, zástupcu starostu a členov obecnej rady. Rovnako to platí aj pre primátorov, mestá a mestské časti Bratislavy a Košíc a tiež pri zástupcoch krajských samospráv zvolených v župných voľbách.

Dovolenka starostu

V súlade s § 2 ods. 2 zákona o právnom postavení starostov platí, že na účely dovolenky sa primerane použije osobitný predpis, ktorým je zákon č. 311/2001 Z. z. Zákonník práce v z. n. p. (ďalj len „Zákonník práce“). Pojmom „primerane“ sa rozumie, že ustanovenia o dovolenke podľa Zákonníka práce, ktoré upravujú nároky a podmienky čerpania dovolenky zamestnancov v pracovnom pomere, sa nemôžu v plnej miere použiť aj na starostov obcí.

Osobitne sa postupuje v prípade, ak si starosta dovolenku, na ktorú mu vznikol nárok, nevyčerpá. V takomto prípade dovolenku možno preplatiť, avšak v súladeso zákonom o právnom postavení starostov len za predpokladu, že obecné zastupiteľstvo o preplatení tejto dovolenky tak rozhodlo. Uvedené vyplýva z § 2 ods. 2 druhej vety zákona o právnom postavení starostov v znení:

„Náhradu platu za nevyčerpanú dovolenku možno starostovi poskytnúť, len ak nemohol vyčerpať dovolenku ani do konca budúceho kalendárneho roku a ak o tom rozhodlo obecné zastupiteľstvo.“

To znamená, že k preplateniu nevyčerpanej dovolenky starostu v priebehu funkčného obdobia môže dôjsť až po splnení troch podmienok:

• starostovi vznikne nárok na dovolenku,
• dovolenku nevyčerpal ani do konca nasledujúceho kalendárneho roka,
• obecné zastupiteľstvo dalo súhlas na preplatenie dovolenky na základe uznesenia.

Ak tieto tri podmienky (všetky súčasne) splnené nebudú, dovolenku preplatiť starostovi nemožno a nevyčerpaná dovolenka mu prepadne. Vzhľadom na to, že súčasná právna úprava termín na podanie žiadosti o preplatenie nevyčerpanej dovolenky starostom neupravuje, obec môže postup a spôsob pri podaní žiadosti, prípadne termín, kedy má starosta predmetnú žiadosť podať na prerokovanie, bližšie špecifikovať napríklad v rokovacom poriadku. 

Príklad č. 3:

Za dobu výkonu funkcie zostala starostovi nevyčerpaná dovolenka v rozsahu 30 dní. Platí, že aj pri skončení funkčného obdobia možno starostovi poskytnúť náhradu platu za nevyčerpanú dovolenku len vtedy, ak o tom rozhodne obecné zastupiteľstvo?

Zákon o o právnom postavení starostov jednoznačne ustanovuje, že náhradu platu za nevyčerpanú dovolenku možno starostovi poskytnúť, len ak nemohol vyčerpať dovolenku ani do konca budúceho kalendárneho roku (pri zániku mandátu starostu je táto podmienka splnená) a ak o tom rozhodlo obecné zastupiteľstvo. To znamená, že rozhodovanie o vyplatení náhrady platu za nevyčerpanú dovolenku patrí výlučne do právomoci obecného zastupiteľstva.

Príklad č. 4:

Môže starosta požiadať o preplatenie nevyčerpanej dovolenky z roku 2021 a z roku 2022 obecné zastupiteľstvo v predstihu, napríklad na poslednom septembrovom zasadnutí (ak sú voľby v októbri 2022) alebo až nové zastupiteľstvo na prvom zasadnutí?

Jednou z podmienok na preplatenie nevyčerpanej dovolenky je, že starosta nemohol vyčerpať dovolenku ani do konca budúceho kalendárneho roku. V septembri 2022 táto podmienka ešte nie je splnená, keďže dovolenku možno čerpať ešte aj v nasledujúcich mesiacoch (napr. v priebehu mesiaca október a november 2022). V prípade nevyčerpanej dovolenky za roky 2021 a 2022 sa táto podmienka naplní až v momente zániku mandátu starostu, pretože dovtedy starosta ešte stále môže dovolenku čerpať. O náhrade platu za nevyčerpanú dovolenku tak môže rozhodovať obecné zastupiteľstvo až po zložení sľubu novozvoleného starostu, čo spravidla znamená, že pôjde o novozvolené obecné zastupiteľstvo.

Príklad č. 5:

Môže sa nevyčerpaná dovolenka u novozvoleného starostu preniesť do ďalšieho funkčného obdobia?

Touto otázkou sa zaoberal aj Najvyšší správny súd SR, t. j. riešil otázku, či nevyčerpaná dovolenka za skončené funkčné obdobie opätovne zvoleného starostu prechádza alebo neprechádza do jeho ďalšieho funkčného obdobia. Z rozhodnutia Najvyššieho správneho súdu (sp. zn. 8Usam/1/2021) vyplýva, že ak je starosta opätovne zvolený do funkcie, jeho predošlé funkčné obdobie musí byť vysporiadané v súlade s § 2 ods. 2 zákona o právnom postavení starostov aj z hľadiska dovolenky, ako keby došlo k personálnej výmene vo funkcii starostu. U tohto „staronového“ starostu, hoci ide z časového hľadiska o plynutie až „splynutie“ a prekrytie dvoch oddelených po sebe nasledujúcich funkčných období, avšak, ak skoršie funkčné obdobie starostu ex lege končí, končia tým aj všetky zákonné nároky, ktoré treba zákonným spôsobom usporiadať, a zároveň sa začína nové funkčné obdobie s novými zákonnými nárokmi.

Z judikatúry

Rozhodnutie Najvyššieho správneho súdu SR, sp. zn. 8Usam/1/2021

Najvyšší správny súd v uvedenom rozhodnutí poukazuje na § 2 ods. 2 zákona o právnom postavení starostov, podľa ktorého sa na účely dovolenky starostu primerane použije osobitný predpis, ktorým je Zákonník práce. Ak starosta dovolenku, na ktorú mu vznikol nárok, nevyčerpá, možno mu ju preplatiť. Podľa uvedeného zákona je to však možné len za predpokladu, že obecné zastupiteľstvo o preplatení tejto dovolenky rozhodlo pozitívne. Podľa zákona o obecnom zriadení funkčné obdobie starostu sa skončí zložením sľubu novozvoleného starostu. Týmto okamihom začína plynúť novozvolenému starostovi funkčné obdobie, v ktorom disponuje všetkými právami a povinnosťami, ktoré mu vyplývajú z funkcie starostu. Súd vyslovil názor, že uvedené platí aj v prípade znovuzvolenia toho istého starostu, pretože ide o dve samostatné, po sebe nasledujúce funkčné obdobia, keď jedno funkčné obdobie končí okamihom zloženia nového sľubu. 

Ak je starosta opätovne zvolený do funkcie, jeho predošlé funkčné obdobie musí byť vysporiadané aj z hľadiska dovolenky, v súlade s § 2 ods. 2 zákona o právnom postavení starostov. U takéhoto „staronového“ starostu, ak skoršie funkčné obdobie starostu ex lege končí, končia tým aj všetky zákonné nároky, ktoré je potrebné zákonným spôsobom usporiadať, a začína nové funkčné obdobie s novými zákonnými nárokmi. Dovolenka opätovne zvoleného toho istého starostu neprechádza preto do jeho ďalšieho funkčného obdobia, ale jej nevyčerpaný zostatok sa preplatí, ak o tom rozhodne obecné zastupiteľstvo.

Na výpočet náhrady platu za dovolenku podľa § 2 ods. 2 zákona o právnom postavení starostov a na výpočet odstupného (§ 5 ods. 1 zákona o právnom postavení starostov) sa použije u starostu priemerný mesačný plat. V súlade s § 5 ods. 3 zákona o právnom postavení starostov platí:

„Priemerným mesačným platom na účely odseku 1 a § 2 ods. 2 je jedna dvanástina súčtu platu podľa § 3 alebo podľa § 4 ods. 2 za obdobie dvanástich po sebe nasledujúcich kalendárnych mesiacov predchádzajúcich mesiacu, v ktorom vznikla potreba zistenia priemerného mesačného platu. Priemerný mesačný plat sa zaokrúhľuje na najbližší eurocent nahor.“ 

Z uvedeného vyplýva, že pri určení priemerného mesačného platu sa vychádza z platu, ktorý starostovi patrí (je priznaný) vo výške odvodenej od počtu obyvateľov obce, ktorí majú na jej území trvalý pobyt, prípadne z platu, ktorý je starostovi zvýšený (maximálne o 60 %) na základe uznesenia obecného zastupiteľstva, vždy zaobdobie dvanástich po sebe nasledujúcich kalendárnych mesiacov. Ak je obdobie poberania platu starostu kratšie ako 12 mesiacov, priemerný mesačný plat sa vypočíta ako podiel súčtu platov za príslušné obdobie a počtu mesiacov, ktoré starosta poberal plat.

Odstupné starostu

Po zániku mandátu starostu z dôvodu skončenia funkčného obdobia patrí starostovi odstupné. Odstupné sa poskytne z rozpočtu obce a vypočíta sa ako príslušný násobok priemerného mesačného platu starostu. Priemerný mesačný plat predstavuje jednu dvanástinu súčtu platu starostu (určeného podľa § 3 alebo § 4 ods. 2 zákona o právnom postavení starostov) za obdobie dvanástich po sebe nasledujúcich kalendárnych mesiacov predchádzajúcich mesiacu, v ktorom vznikla potreba zistenia priemerného mesačného platu.

Po skončení funkčného obdobia nevznikne nárok na odstupné starostovi, ktorý bol opäť zvolený do funkcie. U ostatných starostov bude výška odstupného závisieť od toho, ako dlho starosta obce vykonával svoju funkciu. Niektorí starostovia vykonávajú mandát nepretržite niekoľko volebných období po sebe, iní po ukončení mandátu odchádzajú priamo do dôchodku, avšak niektorí starostovia vykonávajú mandát iba niekoľko mesiacov. Právny stav platný do 30. novembra 2018 zaručoval všetkým starostom, ktorí vykonávali mandát viac ako šesť mesiacov, rovnakú výšku odstupného, a to vo výške trojnásobku ich priemerného mesačného platu. Od 1. decembra 2018 novela zákona o právnom postavení starostov (zákon č. 320/2018 Z. z.) zaviedla odstupňovanie nároku na výšku odstupného v závislosti od dĺžky výkonu funkcie starostu. 

V súlade s § 5 ods. 1 zákona o právnom postavení starostov po zániku mandátu starostu z dôvodu skončenia funkčného obdobia patrí starostovi odstupné z rozpočtu obce v sume:

• dvojnásobku jeho priemerného mesačného platu, ak vykonával funkciu dlhšie ako šesť mesiacov,
• trojnásobku jeho priemerného mesačného platu, ak vykonával funkciu jedno funkčné obdobie,
• štvornásobku jeho priemerného mesačného platu, ak vykonával funkciu dve po sebe nasledujúce funkčné obdobia,
• päťnásobku jeho priemerného mesačného platu, ak vykonával funkciu najmenej tri po sebe nasledujúce funkčné obdobia.

Odstupné nepatrí starostovi v súlade s § 5 ods. 2 zákona o právnom postavení starostov v prípade, ak došlo k zániku mandátu starostu z dôvodov uvedených v § 13a ods. 1 písm. a), d) a f) zákona o obecnom zriadení, t. j. z dôvodu:

• odmietnutia sľubu alebo zloženia sľubu s výhradou,
• právoplatného odsúdenia za úmyselný trestný čin alebo právoplatného odsúdenia za trestný čin, ak výkon trestu odňatia slobody nebol podmienečne odložený, 
• vyhlásenia výsledku miestneho referenda o odvolaní starostu, ktorým sa rozhodlo o odvolaní starostu.

Zákon viaže nárok na odstupné na počet po sebe nasledujúcich funkčných období, v rámci ktorých osoba vykonávala funkciu starostu. To znamená, že ak starosta, napríklad:

• vykonával funkciu tri po sebe nasledujúce funkčné obdobia, patrí mu podľa zákona odstupné vo výške päťnásobku jeho priemerného mesačného platu,
• nevykonával funkciu počas celého trvania dvoch volebných období, napríklad ujal sa funkcie po doplňujúcich voľbách a následne bol zvolený a zotrval vo funkcii aj v ďalšom volebnom období (napr. spolu 6 rokov), nemá to vplyv na to, že výkon jeho funkcie v trvaní šesť rokov bol počas dvoch funkčných období, a teda má nárok na odstupné vo výške štvornásobku jeho priemerného mesačného platu.

Pojmy „volebné obdobie“ a „funkčné obdobie starostu“ nemožno stotožňovať. Starosta obce je volený na volebné obdobie štyroch rokov, čo automaticky neznamená, že aj jeho funkčné obdobie trvá štyri roky. Funkčné obdobie, ktoré predstavuje obdobie od ujatia sa mandátu (zloženia sľubu) do zániku funkcie, môže byť aj kratšie; dôvodom kratšej dĺžky trvania funkčného obdobia môže byť termín skladania sľubov starostov či zánik funkcie starostu počas volebného obdobia (napr. vzdanie sa mandátu, smrť starostu, obmedzenie spôsobilosti na právne úkony a pod.).

Príklad č. 6:

Ako sa vypočíta priemerná mzda pre výpočet odstupného starostu?

Na výpočet odstupného starostu sa použije jeho priemerný mesačný plat starostu. Ako už bolo uvedené, pri určení priemerného mesačného platu sa vychádza z platu, ktorý starostovi patrí (je priznaný) vo výške odvodenej od počtu obyvateľov obce, prípadne z platu, ktorý je starostovi zvýšený (maximálne o 60 %) na základe uznesenia obecného zastupiteľstva, vždy za obdobie dvanástich po sebe nasledujúcich kalendárnych mesiacov. To znamená, že ak dôjde k výplate odstupného napríklad v zúčtovaní výplat za mesiac november (decembrové výplatné termíny), určí sa jeho priemerný mesačný plat z úhrnu platov, ktoré starostovi patria za výkon funkcie jeho mandátu za obdobie november 2021 až október 2022.